Une loi déclarée conforme à la Constitution par le Conseil constitutionnel échappe en principe à toute nouvelle question prioritaire de constitutionnalité. L'ordonnance organique réserve une exception : le changement des circonstances. C'est par cette voie que la garde à vue a été réexaminée et censurée en 2010. L'exception est étroite, et son maniement exige de démontrer ce qui a changé depuis la première décision.

Peut-on contester une loi déjà déclarée conforme ?

En principe, non. Le juge saisi d'une QPC ne la transmet que si la disposition contestée n'a pas déjà été déclarée conforme à la Constitution dans les motifs et le dispositif d'une décision du Conseil constitutionnel (article 23-2, 2°, de l'ordonnance du 7 novembre 1958). La même condition s'impose au Conseil d'État et à la Cour de cassation avant tout renvoi (articles 23-4 et 23-5).

La règle protège l'autorité des décisions du Conseil constitutionnel, qui s'imposent à toutes les autorités (Constitution, article 62). Le Conseil l'a jugée conforme à cet article (décision n° 2009-595 DC du 3 décembre 2009, cons. 13). Une exception est réservée : le changement des circonstances.

Qu'est-ce qu'un changement des circonstances ?

Le Conseil constitutionnel l'a défini en examinant la loi organique elle-même. Une disposition déjà déclarée conforme peut être de nouveau soumise à son examen lorsque ce réexamen est justifié par les changements intervenus depuis la précédente décision dans les normes de constitutionnalité applicables, ou dans les circonstances, de droit ou de fait, qui affectent la portée de la disposition critiquée (décision n° 2009-595 DC, cons. 13).

Trois catégories en résultent. La Constitution elle-même a pu changer. Le droit qui entoure la disposition a pu évoluer. Les faits, enfin, ont pu modifier sa portée réelle. L'auteur de la question a donc intérêt à établir précisément le changement et son incidence sur la disposition contestée.

Un changement de fait peut-il suffire ?

Oui. La décision sur la garde à vue en est l'illustration. Le régime de droit commun avait été déclaré conforme en 1993. En 2010, le Conseil constitutionnel relève les modifications de la procédure pénale et des conditions de sa mise en œuvre. Elles ont conduit à un recours de plus en plus fréquent à la garde à vue et modifié l'équilibre des pouvoirs et des droits (décision n° 2010-14/22 QPC du 30 juillet 2010, cons. 15).

Il appuie ce constat sur des données précises. L'instruction préparatoire ne concernait plus que moins de 3 % des affaires correctionnelles jugées, et la garde à vue était souvent devenue la phase principale de constitution du dossier (cons. 16). Le nombre d'officiers de police judiciaire était passé de 25 000 à 53 000 entre 1993 et 2009 (cons. 17). Plus de 790 000 gardes à vue avaient été décidées en 2009. Ces modifications des circonstances de droit et de fait justifiaient un réexamen (cons. 18).

Quels changements de droit sont admis ?

Une norme constitutionnelle nouvelle. La révision de 2008 a ajouté un alinéa à l'article 4 de la Constitution. Le Conseil constitutionnel a jugé que cette disposition nouvelle, applicable aux lois relatives à l'élection présidentielle, constituait un changement des circonstances de droit justifiant le réexamen d'une disposition déclarée conforme en 1976 (décision n° 2012-233 QPC du 21 février 2012, cons. 4).

Une modification de la disposition ou une jurisprudence nouvelle du Conseil lui-même. À propos du pouvoir de sanction de l'Autorité de régulation des communications électroniques, déclaré conforme en 1996, le Conseil a retenu deux changements. La disposition avait été modifiée par des lois de 2004 et 2008. Il avait lui-même jugé en 2012 que les autorités administratives indépendantes doivent respecter le principe d'impartialité lorsqu'elles prononcent des sanctions ayant le caractère d'une punition. Chacune de ces modifications constituait un changement des circonstances de droit (décision n° 2013-331 QPC du 5 juillet 2013, cons. 8).

Quand le changement est-il refusé ?

Le Conseil constitutionnel l'a refusé dans la décision même sur la garde à vue. Pour le régime de la criminalité organisée, déclaré conforme en 2004, aucun changement des circonstances n'était intervenu. Il a jugé qu'il n'y avait pas lieu de procéder à un nouvel examen (décision n° 2010-14/22 QPC, cons. 13).

Le Conseil d'État exige que la norme nouvelle s'applique à la loi contestée. Une disposition constitutionnelle qui, eu égard à son objet, ne vise que les lois postérieures à son entrée en vigueur ne constitue pas un changement des circonstances de droit pour une loi antérieure (CE, 20 avril 2011, Département de la Seine-Saint-Denis, n° 346205).

La Cour de cassation refuse de voir un changement dans sa propre jurisprudence, lorsqu'elle se borne à mettre en œuvre la décision du Conseil. Un revirement qui respecte une réserve d'interprétation émise par le Conseil constitutionnel n'est pas un changement des circonstances de droit (Cass. 2e civ., 5 octobre 2023, n° 23-14.520). Il en va de même d'arrêts qui ne font que tirer les conséquences d'une disposition déclarée conforme. La question est alors irrecevable (Cass. soc., 21 juin 2023, n° 23-40.007).

Le réexamen conduit-il à la censure ?

Pas nécessairement. Le changement des circonstances ouvre seulement l'accès à un nouvel examen. En 2012, après avoir admis le réexamen du fait de la révision constitutionnelle, le Conseil a déclaré la disposition conforme (décision n° 2012-233 QPC). En 2010, le réexamen de la garde à vue a conduit à la censure, avec une abrogation reportée au 1er juillet 2011. En 2013, la censure du pouvoir de sanction de l'Autorité de régulation des communications électroniques a pris effet immédiatement et s'est appliquée aux instances non définitivement jugées (décision n° 2013-331 QPC, cons. 13).

La portée de ces censures dans le temps est présentée dans l'article sur ce que produit une décision QPC.

Textes : art. 62 de la Constitution ; ordonnance n° 58-1067 du 7 novembre 1958, art. 23-2, 23-4 et 23-5. Jurisprudence : Cons. const., 3 décembre 2009, n° 2009-595 DC ; Cons. const., 30 juillet 2010, n° 2010-14/22 QPC ; Cons. const., 21 février 2012, n° 2012-233 QPC ; Cons. const., 5 juillet 2013, n° 2013-331 QPC ; CE, 20 avril 2011, n° 346205 ; Cass. soc., 21 juin 2023, n° 23-40.007 ; Cass. 2e civ., 5 octobre 2023, n° 23-14.520.

Le changement des circonstances se démontre. Il suppose de reconstituer ce qui a changé depuis la première décision, en droit comme en fait.

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