L'incompétence négative du législateur en QPC

La Constitution réserve certaines matières à la loi. Lorsque le législateur ne va pas au bout de sa compétence et laisse au pouvoir réglementaire, ou à d'autres, le soin de fixer des règles qui lui reviennent, il commet une incompétence négative. Ce grief, classique dans le contrôle a priori, n'est recevable en QPC qu'à une condition précise.

Qu'est-ce que l'incompétence négative ?

Une loi qui reste en deçà de ce qu'elle doit dire. L'article 34 de la Constitution énumère les matières dans lesquelles la loi fixe les règles ou détermine les principes fondamentaux : les droits civiques et les garanties des libertés publiques, l'assiette, le taux et les modalités de recouvrement des impositions, les principes fondamentaux des obligations civiles et commerciales, notamment.

Le législateur méconnaît l'étendue de sa compétence lorsqu'il renvoie à une autre autorité le soin de fixer ce qui relève de la loi, sans encadrer lui-même la matière. La loi n'est alors pas contraire à un droit par ce qu'elle dit, mais par ce qu'elle omet.

Peut-on l'invoquer en QPC ?

Oui, mais pas seul. Le Conseil constitutionnel l'a jugé dès sa cinquième décision QPC : l'incompétence négative ne peut être invoquée que si elle affecte un droit ou une liberté que la Constitution garantit (décision n° 2010-5 QPC du 18 juin 2010, SNC Kimberly Clark, cons. 3).

La raison tient à l'objet de la QPC, qui protège les droits et libertés, et non la répartition des compétences en elle-même. Le requérant doit donc identifier le droit atteint par l'omission du législateur. Dans la même décision, le Conseil a jugé que l'article 14 de la Déclaration de 1789, relatif au consentement à l'impôt, est mis en œuvre par l'article 34 et n'institue pas un droit invocable en QPC (cons. 4).

Quand le grief est-il écarté ?

Lorsque le renvoi au pouvoir réglementaire n'atteint aucun droit. Dans l'affaire Kimberly Clark, la loi fiscale renvoyait à un décret en Conseil d'État le soin de fixer les délais de déduction de la taxe sur la valeur ajoutée. Le Conseil a jugé que ce renvoi ne portait pas atteinte au droit de propriété, et a déclaré la disposition conforme (cons. 5).

Le grief est aussi écarté lorsque le législateur a fixé lui-même les garanties essentielles. En 2026, le Conseil a ainsi jugé que la procédure de témoignage d'agents de services spécialisés, sans révélation de leur identité, n'était pas entachée d'incompétence négative (décision n° 2026-1221 QPC du 24 septembre 2026, § 20).

Quand conduit-il à une censure ?

Lorsque l'omission laisse un droit sans garantie légale. L'exemple fondateur concerne les noms de domaine sur internet. La loi avait entièrement délégué l'encadrement des conditions de leur attribution. Or le choix et l'usage d'un nom de domaine affectent les droits de la propriété intellectuelle, la liberté de communication et la liberté d'entreprendre. Aucune disposition législative n'instituait de garanties pour ces libertés : le législateur avait méconnu l'étendue de sa compétence (décision n° 2010-45 QPC du 6 octobre 2010, cons. 5 et 6).

La censure appelle une loi nouvelle. Le Conseil a reporté l'abrogation au 1er juillet 2011, pour permettre au législateur de remédier à l'incompétence constatée. Il a précisé qu'il ne lui appartenait pas d'indiquer lui-même les principes fondamentaux à retenir (cons. 7). L'abrogation différée est fréquente en la matière : une abrogation immédiate laisserait souvent la matière sans aucune règle.

Comment le grief se construit-il ?

En deux temps. Il faut d'abord montrer que la matière relève de la loi au titre de l'article 34, et que le législateur ne l'a pas encadrée, ou l'a renvoyée à une autre autorité sans fixer les règles essentielles. Il faut ensuite démontrer que cette carence affecte un droit ou une liberté que la Constitution garantit : propriété, liberté d'entreprendre, liberté de communication, droits de la défense.

Le grief se combine souvent avec un autre. Il accompagne fréquemment une critique fondée sur le droit de propriété, la liberté d'entreprendre ou les garanties de l'article 16. Il est utile lorsque la loi est trop elliptique pour être critiquée en elle-même, mais que son silence laisse l'administration régler seule une liberté.

Textes : art. 34 et 61-1 de la Constitution ; art. 14 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen de 1789. Jurisprudence : Cons. const., 18 juin 2010, n° 2010-5 QPC ; Cons. const., 6 octobre 2010, n° 2010-45 QPC ; Cons. const., 24 septembre 2026, n° 2026-1221 QPC.

Une loi peut être inconstitutionnelle par son silence. Le grief se prépare en reliant ce silence à la liberté qu'il laisse sans protection.