Le droit de propriété est consacré par les articles 2 et 17 de la Déclaration de 1789. Le Conseil constitutionnel le contrôle selon deux régimes : la privation de propriété, qui exige une nécessité publique et une juste et préalable indemnité, et la simple limitation de son exercice, qui doit être justifiée par l'intérêt général et proportionnée. La notion de bien y est plus étroite que devant la Cour européenne des droits de l'homme.

Comment la Constitution protège-t-elle la propriété ?

Par deux articles et deux régimes. La propriété figure au nombre des droits de l'homme consacrés par les articles 2 et 17 de la Déclaration de 1789. L'article 17 encadre la privation de propriété. En l'absence de privation, il résulte de l'article 2 que les limites apportées à l'exercice de ce droit doivent être justifiées par un motif d'intérêt général et proportionnées à l'objectif poursuivi (décision n° 2010-60 QPC du 12 novembre 2010, cons. 3).

Le droit de propriété peut être invoqué à l'appui d'une QPC. Il compte parmi les droits les plus souvent mis en avant, notamment en matière d'urbanisme, de logement, de fiscalité et d'expropriation.

Qu'est-ce qu'une privation de propriété ?

La perte des attributs du droit. La qualification est décisive, car elle fait entrer la mesure dans le champ de l'article 17. Le Conseil l'a refusée pour l'accès forcé à la mitoyenneté d'un mur : la loi ne fait que rendre indivis le droit exclusif du propriétaire, qui continue d'exercer sur son bien tous les attributs du droit de propriété (décision n° 2010-60 QPC, cons. 5).

La protection vaut aussi pour les personnes publiques. Elle ne concerne pas seulement la propriété privée des particuliers, mais aussi celle de l'État et des autres personnes publiques. Elle ne s'oppose pas, toutefois, au transfert gratuit de biens entre personnes publiques poursuivant un objectif d'intérêt général (décision n° 2011-118 QPC du 8 avril 2011, cons. 5).

Quand une limitation de la propriété est-elle admise ?

Lorsqu'elle est justifiée par l'intérêt général et proportionnée. Le Conseil vérifie aussi que la restriction n'a pas un caractère de gravité tel qu'elle dénature le sens et la portée du droit de propriété. Pour le mur mitoyen, les garanties de fond et de procédure qui entouraient l'accès à la mitoyenneté ont conduit à la conformité (décision n° 2010-60 QPC, cons. 6).

L'encadrement des loyers en offre un autre exemple. Le législateur a entendu lutter contre les difficultés d'accès au logement, ce qui constitue un but d'intérêt général. Le dispositif ne porte pas au droit de propriété et à la liberté contractuelle une atteinte disproportionnée (décision n° 2014-691 DC du 20 mars 2014, cons. 22 et 28).

La garantie des droits, tirée de l'article 16, complète la protection. Le législateur ne peut porter atteinte aux situations légalement acquises sans motif d'intérêt général suffisant. Le Conseil relève à cet égard la possibilité d'une indemnisation lorsque le propriétaire supporte une charge spéciale et exorbitante, hors de proportion avec l'objectif poursuivi (décision n° 2011-118 QPC, cons. 8).

Que garantit l'article 17 en cas d'expropriation ?

Une utilité publique légalement constatée, une indemnité préalable et une indemnité juste. La loi ne peut autoriser l'expropriation que pour une opération dont l'utilité publique est légalement constatée. La prise de possession doit être subordonnée au versement préalable de l'indemnité. Pour être juste, l'indemnisation doit couvrir l'intégralité du préjudice direct, matériel et certain (décision n° 2012-226 QPC du 6 avril 2012, cons. 3).

Ces exigences conduisent en principe au versement de l'indemnité au jour de la dépossession (cons. 5). Le Conseil a censuré le dispositif qui permettait à l'expropriant, en cas d'appel, de prendre possession du bien en ne versant que sa propre offre. Il a reporté l'abrogation au 1er juillet 2013, une abrogation immédiate ayant des conséquences manifestement excessives (cons. 7).

Le juge ordinaire exerce de son côté un contrôle de proportionnalité. L'atteinte au droit de propriété justifie que le juge contrôle l'utilité publique de l'opération au regard de la balance entre ses avantages et ses inconvénients.

Le législateur doit aussi encadrer lui-même les atteintes. Le Conseil a jugé qu'en permettant aux communes d'imposer aux constructeurs la cession gratuite d'une partie de leur terrain, sans définir les usages publics auxquels ces terrains seraient affectés ni encadrer le pouvoir de la collectivité, le législateur avait méconnu l'étendue de sa compétence au regard de l'article 17 (décision n° 2010-33 QPC, cons. 4). Ce grief est développé dans l'article sur l'incompétence négative.

Qu'est-ce qu'un bien pour le Conseil constitutionnel ?

Une notion plus étroite qu'à Strasbourg. Le Conseil a jugé que des autorisations de recherche minière, accordées pour un périmètre et une durée limités, ne peuvent être assimilées à des biens objets d'un droit de propriété. Leur abrogation n'est donc ni une privation au sens de l'article 17, ni une atteinte contraire à l'article 2 (décision n° 2013-346 QPC du 11 octobre 2013, cons. 17).

La Cour européenne des droits de l'homme retient au contraire une notion autonome et large, qui inclut les créances et les espérances légitimes. Une même atteinte peut donc échouer en QPC et prospérer sur le terrain de l'article 1 du Protocole n° 1 : voir l'article sur le droit de propriété devant la CEDH.

Comment le grief se construit-il ?

Il faut d'abord qualifier. Le requérant doit identifier un bien au sens du Conseil constitutionnel, puis déterminer si la loi en prive son titulaire ou en limite seulement l'exercice. De cette qualification dépend le contrôle : exigences strictes de l'article 17 dans le premier cas, contrôle de l'intérêt général et de la proportionnalité dans le second.

Il faut ensuite mesurer l'atteinte. Le Conseil examine les garanties de fond et de procédure que la loi prévoit, l'existence d'une indemnisation, et la gravité de la restriction. Le grief se combine utilement avec la garantie des droits de l'article 16, la liberté contractuelle ou l'incompétence négative du législateur.

Textes : art. 2, 16 et 17 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen de 1789. Jurisprudence : Cons. const., 12 novembre 2010, n° 2010-60 QPC ; Cons. const., n° 2010-33 QPC ; Cons. const., 8 avril 2011, n° 2011-118 QPC ; Cons. const., 6 avril 2012, n° 2012-226 QPC ; Cons. const., 11 octobre 2013, n° 2013-346 QPC ; Cons. const., 20 mars 2014, n° 2014-691 DC.

Expropriation, servitude, encadrement d'un usage : l'atteinte à la propriété se qualifie avant de se contester. La qualification commande le contrôle.

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