Les articles 8 et 9 de la Déclaration de 1789 encadrent le pouvoir de punir. Le Conseil constitutionnel en a tiré la légalité, la nécessité, la proportionnalité et l'individualisation des peines, la non-rétroactivité de la loi plus sévère, la présomption d'innocence et le droit de se taire. Ces garanties ne valent pas seulement devant le juge pénal : elles s'appliquent à toute sanction ayant le caractère d'une punition, qu'elle soit administrative, fiscale ou disciplinaire.

Quelles sanctions sont concernées ?

Toute sanction ayant le caractère d'une punition. Le Conseil constitutionnel l'a jugé dès 1982 : les principes de l'article 8 ne concernent pas seulement les peines appliquées par les juridictions répressives, mais s'étendent à toute sanction ayant le caractère d'une punition, même si le législateur a laissé le soin de la prononcer à une autorité non judiciaire (décision n° 82-155 DC du 30 décembre 1982). Il reprend cette formule en QPC (décision n° 2014-453/454 QPC et 2015-462 QPC du 18 mars 2015, cons. 19).

Le champ est le même pour l'article 9 (décision n° 2023-1074 QPC du 8 décembre 2023, cons. 9). Il couvre les sanctions des autorités de régulation, les sanctions fiscales, les sanctions disciplinaires et certaines incapacités. L'interdiction d'inscription sur les listes électorales attachée à certaines condamnations constitue ainsi une sanction ayant le caractère d'une punition (décision n° 2010-6/7 QPC du 11 juin 2010, cons. 5). À l'inverse, les intérêts de retard, simple réparation pécuniaire, n'en sont pas.

Que suppose la légalité des délits et des peines ?

Une définition claire et précise des comportements punis. L'exigence est entière en matière pénale. Elle est atténuée en matière disciplinaire : la définition des manquements est satisfaite dès lors que les textes font référence aux obligations auxquelles les intéressés sont soumis en raison de leur activité, de leur profession ou de l'institution dont ils relèvent (décision n° 2011-199 QPC du 25 novembre 2011, cons. 7).

Dans la même décision, le Conseil a jugé qu'aucun principe fondamental reconnu par les lois de la République n'impose une prescription des poursuites disciplinaires (cons. 5).

Comment le Conseil contrôle-t-il la nécessité des peines ?

Par un contrôle restreint. La nécessité des peines relève du pouvoir d'appréciation du législateur. Le Conseil s'assure de l'absence de disproportion manifeste entre l'infraction et la peine, et, en matière disciplinaire, de l'absence d'inadéquation manifeste entre les peines et les manquements (décision n° 2011-199 QPC, cons. 8). L'exigence de proportionnalité se déduit ainsi de la nécessité des peines.

En matière fiscale, le Conseil a jugé que les taux des majorations pour manquement délibéré ou manœuvres frauduleuses, comme les peines de la fraude fiscale, ne sont pas manifestement disproportionnés (décision n° 2016-545 QPC du 24 juin 2016, §§ 10 et 12).

Une sanction peut-elle être automatique ?

Non, si le juge ne peut ni la prononcer ni la moduler. Le principe d'individualisation découle de l'article 8. Il implique que la peine ne puisse être appliquée que si le juge l'a expressément prononcée, en tenant compte des circonstances propres à chaque espèce (décision n° 2010-6/7 QPC, cons. 4).

Le Conseil a censuré, pour cette raison, l'interdiction d'inscription sur les listes électorales attachée de plein droit à certaines condamnations. Le juge n'avait ni à la prononcer ni à en faire varier la durée. La possibilité d'en être relevé ne suffisait pas à assurer le respect de l'exigence constitutionnelle. L'abrogation a pris effet immédiatement (cons. 5 et 6).

La loi répressive peut-elle rétroagir ?

La loi plus sévère, non. La non-rétroactivité n'a valeur constitutionnelle qu'en matière répressive, sur le fondement de l'article 8. Le législateur ne peut pas davantage faire renaître une prescription déjà acquise (décision n° 88-250 DC du 29 décembre 1988).

La loi plus douce, en principe oui. Ne pas l'appliquer reviendrait à permettre au juge de prononcer des peines que le législateur lui-même juge désormais inutiles. Le principe de nécessité des peines implique donc que la loi pénale plus douce s'applique aux infractions commises avant son entrée en vigueur et non encore définitivement jugées. L'exception tient au cas où la répression antérieure plus sévère était inhérente aux règles que la loi nouvelle a remplacées (décision n° 2010-74 QPC du 3 décembre 2010, cons. 3).

Peut-on être sanctionné deux fois pour les mêmes faits ?

Parfois, dans certaines limites. Le principe de nécessité ne fait pas obstacle à ce que les mêmes faits fassent l'objet de poursuites différentes, administratives et pénales, selon des corps de règles distincts. Mais le montant global des sanctions ne peut dépasser le montant le plus élevé de l'une des sanctions encourues (décision du 18 mars 2015, cons. 19). Cette exigence de plafond est constante depuis 1989.

Le cumul devient inconstitutionnel lorsque quatre conditions sont réunies : les deux répressions visent les mêmes faits, protègent les mêmes intérêts sociaux, prévoient des sanctions qui ne sont pas de nature différente, et relèvent du même ordre de juridiction. C'est ce qu'a jugé le Conseil, en 2015, pour le délit et le manquement d'initié poursuivis à la fois devant le juge pénal et l'Autorité des marchés financiers. Il a différé l'abrogation et interdit, à titre transitoire, d'engager ou de poursuivre la seconde procédure (cons. 24 à 36).

En matière de fraude fiscale, le Conseil a admis le cumul des majorations et des sanctions pénales, sous trois réserves (décision n° 2016-545 QPC). Un contribuable déchargé de l'impôt pour un motif de fond ne peut être condamné pour fraude fiscale (§ 13). Les sanctions pénales ne s'appliquent qu'aux cas les plus graves, la gravité tenant au montant des droits fraudés, à la nature des agissements ou aux circonstances (§ 21). Le montant global des sanctions reste plafonné (§ 24). La chambre criminelle et le Conseil d'État appliquent ces réserves (Cass. crim., 22 mars 2023, n° 19-81.929 ; CE, 5 février 2024, n° 472284). Le droit de l'Union consacre aussi le principe non bis in idem, à l'article 50 de la Charte : voir la Charte devant le juge national.

Le droit de se taire s'applique-t-il hors du procès pénal ?

Oui. De l'article 9 découlent la présomption d'innocence, l'interdiction de principe des présomptions de culpabilité en matière répressive (décision du 18 mars 2015, cons. 20), et le principe selon lequel nul n'est tenu de s'accuser, dont découle le droit de se taire. Ces exigences impliquent que le professionnel poursuivi disciplinairement ne puisse être entendu sur les manquements qui lui sont reprochés sans avoir été préalablement informé de son droit de se taire (décision n° 2023-1074 QPC, cons. 9).

La fonction publique a été directement concernée. Aucune disposition législative ne prévoyait que le fonctionnaire poursuivi soit informé de ce droit devant le conseil de discipline, alors que ses déclarations pouvaient être portées à la connaissance de l'autorité qui sanctionne. Le Conseil a déclaré la disposition contraire à la Constitution et différé son abrogation. Il a jugé qu'à titre transitoire, le fonctionnaire doit être informé de son droit de se taire devant le conseil de discipline, et que la déclaration d'inconstitutionnalité peut être invoquée dans les instances non définitivement jugées (décision n° 2024-1105 QPC du 4 octobre 2024, cons. 12 à 19).

La solution dépend du texte en cause. Pour les notaires et officiers ministériels, le Conseil a conclu à la conformité, la procédure disciplinaire relevant du pouvoir réglementaire, sous le contrôle du juge compétent (décision n° 2023-1074 QPC, cons. 12 et 13).

Textes : art. 8 et 9 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen de 1789. Jurisprudence : Cons. const., 30 décembre 1982, n° 82-155 DC ; Cons. const., 29 décembre 1988, n° 88-250 DC ; Cons. const., 11 juin 2010, n° 2010-6/7 QPC ; Cons. const., 3 décembre 2010, n° 2010-74 QPC ; Cons. const., 25 novembre 2011, n° 2011-199 QPC ; Cons. const., 18 mars 2015, n° 2014-453/454 QPC et 2015-462 QPC ; Cons. const., 24 juin 2016, n° 2016-545 QPC ; Cons. const., 8 décembre 2023, n° 2023-1074 QPC ; Cons. const., 4 octobre 2024, n° 2024-1105 QPC ; Cass. crim., 22 mars 2023, n° 19-81.929 ; CE, 5 février 2024, n° 472284.

Une sanction pénale, administrative ou disciplinaire peut se contester sur le fondement de la loi qui la prévoit. La QPC se prépare dès les premières écritures.

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