Un État qui méconnaît le droit de l'Union peut devoir réparer le dommage qu'il cause aux particuliers. La Cour de justice a posé ce principe en 1991, et l'a étendu à toutes les autorités de l'État, y compris ses juridictions suprêmes. Le Conseil d'État l'a reçu pour les actes administratifs, les lois et, à titre exceptionnel, les décisions de justice définitives.

L'État doit-il réparer une violation du droit de l'Union ?

Oui. La pleine efficacité du droit de l'Union serait mise en cause, et les droits qu'il reconnaît seraient affaiblis, si les particuliers ne pouvaient obtenir réparation lorsque leurs droits sont lésés par une violation imputable à un État (Francovich, point 33). L'affaire concernait une directive non transposée.

La réparation s'obtient selon le droit national de la responsabilité. Les conditions nationales ne peuvent être ni moins favorables que celles des réclamations internes semblables, ni de nature à rendre pratiquement impossible ou excessivement difficile l'obtention de la réparation (points 42 et 43).

À quelles conditions ?

Trois. La règle violée doit avoir pour objet de conférer des droits aux particuliers. La violation doit être suffisamment caractérisée. Il doit exister un lien de causalité direct entre la violation et le dommage (CJCE, 5 mars 1996, Brasserie du pêcheur et Factortame, C-46/93 et C-48/93, point 51).

La violation est suffisamment caractérisée lorsque l'État méconnaît de manière manifeste et grave les limites qui s'imposent à son pouvoir d'appréciation (point 55). Le juge tient compte du degré de clarté et de précision de la règle violée, de l'étendue de la marge laissée à l'État, du caractère intentionnel ou non de la violation, et du caractère excusable ou inexcusable de l'erreur de droit (point 56). Ces conditions sont nécessaires et suffisantes : le droit national peut prévoir une responsabilité plus large (point 66).

La première condition n'est pas toujours remplie. En 2026, la Cour a jugé que la définition du temps de travail de la directive 2003/88/CE ne confère pas, à elle seule, de droits aux particuliers, à la différence de la règle de la durée maximale : voir l'article sur la directive sur le temps de travail.

L'État répond-il des décisions de ses juges ?

Oui, même des décisions de ses juridictions suprêmes. Le principe vaut quel que soit l'organe de l'État à l'origine du manquement. La protection des droits serait affaiblie s'il était exclu d'obtenir réparation d'une violation imputable à une juridiction statuant en dernier ressort (CJCE, 30 septembre 2003, Köbler, C-224/01, points 31 et 33).

La responsabilité reste exceptionnelle. Elle n'est engagée que si le juge a méconnu de manière manifeste le droit applicable (point 53). Le juge saisi tient compte notamment de la clarté de la règle, du caractère excusable ou non de l'erreur, et de l'inexécution de l'obligation de renvoi préjudiciel (point 55). La violation est suffisamment caractérisée lorsque la décision méconnaît de manière manifeste la jurisprudence de la Cour de justice (point 56).

Les États ne peuvent restreindre cette responsabilité. Le droit de l'Union s'oppose à une législation qui l'exclut de manière générale lorsque la violation résulte de l'interprétation des règles de droit ou de l'appréciation des faits et des preuves. Il s'oppose aussi à une législation qui la limite au dol ou à la faute grave du juge, si cela exclut des cas de méconnaissance manifeste (CJCE, 13 juin 2006, Traghetti del Mediterraneo, C-173/03).

Et des actes de l'administration ?

Le Conseil d'État l'a admis en 1992. Une loi fixant le prix des tabacs était incompatible avec les objectifs d'une directive. Le décret pris pour son application, dont l'application devait être écartée, était dépourvu de base légale. Les décisions ministérielles refusant de fixer les prix demandés étaient illégales, et cette illégalité engageait la responsabilité de l'État (CE, Ass., 28 février 1992, Société Arizona Tobacco Products et SA Philip Morris France, n° 87753).

Et des lois ?

Oui, depuis 2007. La responsabilité de l'État du fait des lois reposait jusqu'alors sur la seule rupture de l'égalité devant les charges publiques, pour des préjudices anormaux et spéciaux. Le Conseil d'État y a ajouté un second fondement : l'obligation de l'État d'assurer le respect des engagements internationaux de la France (CE, Ass., 8 février 2007, Gardedieu, n° 279522). L'affaire concernait une loi de validation incompatible avec l'article 6 de la Convention européenne des droits de l'homme. Ces lois sont aussi contrôlées par le Conseil constitutionnel : voir le recours effectif en QPC.

Ce fondement permet de réparer l'ensemble des préjudices qui résultent d'une loi adoptée en méconnaissance de ces engagements, au nombre desquels figurent les principes de sécurité juridique et de confiance légitime reconnus par le droit de l'Union (CE, 23 juillet 2014, Société d'éditions et de protection route, n° 354365, cons. 7).

Quelle est la position du Conseil d'État sur ses propres décisions ?

Une exception à l'intangibilité de la chose jugée. En principe, la faute lourde du service public de la justice ne peut résulter du contenu même d'une décision juridictionnelle devenue définitive. Le Conseil d'État admet une exception : la violation manifeste du droit de l'Union ayant pour objet de conférer des droits aux particuliers (CE, 18 juin 2008, Gestas, n° 295831). La responsabilité n'est pas alors limitée à la faute lourde.

Il a précisé la méthode en 2020. Il reprend les critères de la Cour de justice, dont la méconnaissance de l'obligation de renvoi préjudiciel. La violation est suffisamment caractérisée lorsque la décision méconnaît de manière manifeste une jurisprudence bien établie de la Cour de justice. Le caractère manifeste s'apprécie au regard des circonstances de fait et de droit à la date de la décision : une interprétation postérieure de la Cour est sans incidence. Le juge apprécie lui-même ce caractère, sans saisir la Cour de justice (CE, 9 octobre 2020, Société Lactalis Ingrédients, n° 414423, points 5 à 10).

Jurisprudence : CJCE, 19 novembre 1991, Francovich, C-6/90 et C-9/90 ; CJCE, 5 mars 1996, Brasserie du pêcheur et Factortame, C-46/93 et C-48/93 ; CJCE, 30 septembre 2003, Köbler, C-224/01 ; CJCE, gr. ch., 13 juin 2006, Traghetti del Mediterraneo, C-173/03 ; CJUE, 8 octobre 2026, C-808/24 ; CE, Ass., 28 février 1992, n° 87753 ; CE, Ass., 8 février 2007, Gardedieu, n° 279522 ; CE, 18 juin 2008, Gestas, n° 295831 ; CE, 23 juillet 2014, n° 354365 ; CE, 9 octobre 2020, Société Lactalis Ingrédients, n° 414423.

Une action en responsabilité contre l'État se fonde sur une violation caractérisée. Elle se prépare en reconstituant l'état du droit à la date du manquement.

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