Une visite de la commission de sécurité se conclut par un avis. Cet avis ne décide de rien : c'est le maire qui autorise l'ouverture, prescrit des travaux ou ferme l'établissement. Le juge relit pourtant chaque pièce de la procédure. Le Conseil d'État tient l'avis pour une garantie, les cours pèsent la valeur des constats, et le juge pénal y cherche, après un sinistre, ce que chacun savait. Le régime a été recodifié en 2021 : les anciens articles R. 123-1 et suivants du code de la construction et de l'habitation sont devenus les articles R. 143-1 et suivants, numérotation ancienne que citent les décisions antérieures.

Qui décide : la commission ou le maire ?

Le maire. La commission est l'organe technique d'étude, de contrôle et d'information du préfet et du maire (code de la construction et de l'habitation, article R. 143-26). Ses avis ne lient pas l'autorité de police, sauf avis conforme prévu par un texte (décret n° 95-260 du 8 mars 1995, article 2). Le maire assure l'exécution de la réglementation ; le préfet peut se substituer à lui, pour un seul établissement, après une mise en demeure restée sans résultat (articles R. 143-23 et R. 143-24). Le Conseil d'État a validé une telle substitution pour fermer un internat dont le propriétaire n'avait fait aucun travail et où la commission n'avait pu entrer (CE, 23 mars 2009, n° 292554).

L'exploitant reste le premier responsable. Il doit maintenir ses installations conformes et les faire vérifier ; le contrôle exercé par l'administration ou par les commissions ne le dégage pas des responsabilités qui lui incombent personnellement (article R. 143-34). Un avis favorable ne couvre donc pas un manquement.

Comment se déroule la visite ?

Selon une procédure dont chaque étape compte. L'avis est rendu par la sous-commission départementale, dont les avis valent avis de la commission départementale, ou par une commission d'arrondissement, communale ou intercommunale (décret de 1995, articles 10 et 24 à 32). Une commission d'arrondissement ou communale ne peut émettre d'avis en l'absence d'un de ses membres obligatoires, dont un sapeur-pompier titulaire du brevet de prévention (articles 25, 26, 29 et 30). Le groupe de visite, dont le rapporteur est un sapeur-pompier, établit un rapport conclu par une proposition d'avis, signé de tous les membres présents et faisant apparaître la position de chacun (articles 49 à 49-2). Une cour s'est appuyée sur le procès-verbal et sur la feuille de présence signée par l'exploitant pour écarter la critique de la composition (CAA Marseille, 26 janvier 2024, n° 22MA01727, point 5).

Les pièces doivent être réunies : avant une ouverture, la commission ne peut se prononcer sans les attestations de solidité et les rapports des organismes agréés (article R. 143-38 ; décret de 1995, articles 4 et 46 à 48). L'exploitant assiste à la visite mais pas aux délibérations (article R. 143-42 ; décret de 1995, article 37). Il doit pouvoir, même lors d'une visite inopinée, justifier de la conformité de ses installations : une cour a jugé que des rapports de vérification produits après coup ne rendaient pas illégal l'arrêté de fermeture pris au vu de leur absence (CAA Bordeaux, 16 février 2018, n° 16BX02691, points 7 et 8).

Que vaut l'avis devant le juge ?

Une garantie, dont la valeur tient à l'exactitude des faits. Le procès-verbal portant avis est transmis à l'autorité de police (décret de 1995, article 42), qui notifie ensuite sa décision à l'exploitant (article R. 143-42) ; une cour a jugé qu'aucun texte n'impose de lui communiquer l'avis auparavant (CAA Marseille, 26 janvier 2024, n° 22MA01727, point 6).

Le Conseil d'État juge que l'avis préalable à l'autorisation d'ouverture constitue une garantie. La commission avait tenu pour non accessibles au public des étages universitaires abritant des secrétariats pédagogiques et des bibliothèques de recherche, que leur destination normale vouait à recevoir des étudiants, badge ou non. Elle avait donc fondé sur des faits inexacts l'appréciation des mesures à proposer pour ces locaux (règlement de sécurité, article GE 1). Les arrêtés d'ouverture étaient, « de ce seul fait », illégaux (CE, 19 janvier 2018, n° 389523, points 6 à 9).

Les constats font foi tant qu'ils ne sont pas contredits. Le Conseil d'État a approuvé une cour qui s'était fondée sur les « constatations émanant des procès-verbaux dressés par la commission de sécurité », qu'aucun document probant ne contredisait, pour retenir l'absence d'alarme et de désenfumage d'un internat ; il a ajouté que l'article GN 10 ne protège pas l'établissement qui n'avait jamais été régulièrement autorisé (CE, 23 mars 2009, n° 292554 ; voir l'article sur l'article GN 10). Une cour a jugé que les mentions du procès-verbal font foi jusqu'à preuve contraire (CAA Bordeaux, 16 février 2018, n° 16BX02691, point 6).

Un avis rendu sur un dossier lacunaire ne prouve pas l'infraction. Faute d'information sur leur isolement, une commission avait tenu des commerces pour un seul établissement de 2e catégorie, au vu des seuls éléments portés à la connaissance du rapporteur ; un mois plus tard, sans changement des lieux, elle rendait un avis favorable. Le premier avis ne suffisait pas à établir l'infraction, et la fermeture prononcée sur cette base engageait la responsabilité de la commune (CAA Marseille, 14 octobre 2019, n° 17MA04569, points 8, 10 et 11). Pour le rapporteur, la portée de l'avis dépend donc de la précision des constats et de la traçabilité des pièces.

Le maire peut-il s'écarter de l'avis ?

En principe, oui. Les avis ne lient pas l'autorité de police (décret de 1995, article 2). Le maire autorise l'ouverture par un arrêté pris après avis de la commission (article R. 143-39). Un établissement de 5e catégorie sans locaux d'hébergement n'a pas à demander d'autorisation d'ouverture (article R. 143-38) ; le maire peut, après consultation de la commission, y faire procéder à des visites de contrôle (article R. 143-14).

L'avis défavorable, à lui seul, ne ferme rien. Après l'incendie d'une maison de retraite dont le maire s'était borné à transmettre l'avis défavorable à la direction, une cour d'appel a jugé que cet avis n'interdisait pas, à lui seul, de poursuivre l'exploitation, faute de fermeture décidée par l'autorité administrative (CA Aix-en-Provence, 7e ch. A, 27 février 2006). C'est l'arrêté, et non l'avis, qui crée l'obligation de fermer.

L'avis lie pour les atténuations au règlement de sécurité. Les atténuations ne peuvent être décidées que sur avis conforme de la commission départementale ou de sa sous-commission (article R. 143-13). Saisi de demandes de travaux assorties de dérogations, un maire était donc tenu de les refuser après deux avis défavorables, et ces refus ne pouvaient engager la responsabilité de la commune (CAA Toulouse, 30 juin 2026, n° 24TL02164, point 12).

Comment fermer un établissement ?

Par un arrêté précédé d'un avis et d'une mise en demeure restée sans effet. L'arrêté vaut jusqu'à la réalisation des travaux ; il peut être assorti d'une astreinte de 500 euros au plus par jour de retard et exécuté d'office, et l'exploitant qui ne ferme pas malgré une mise en demeure encourt 10 000 euros d'amende (article L. 143-3). Il fixe, le cas échéant, la nature des travaux et leurs délais (article R. 143-45).

Le juge contrôle la qualification des faits. Le Conseil d'État a confirmé la fermeture d'un immeuble de dix-huit studios meublés loués au week-end ou à la semaine : la cour l'avait exactement regardé comme un établissement d'hébergement recevant du public, la qualification dépendant de la durée minimale de location proposée ; les graves déficiences relevées et le refus du propriétaire de faire les travaux justifiaient la mesure (CE, 30 décembre 2021, n° 448913, points 5 et 6). Les hébergements touristiques font l'objet d'un article propre. Le juge des référés du Conseil d'État a de même soumis aux règles des salles de spectacles un bar-restaurant accueillant au moins huit concerts par mois, même gratuits (CE, réf., 20 mars 2015, n° 388658, point 7). Le classement est traité dans l'article sur les ERP aux activités multiples.

Après une procédure contradictoire, sauf urgence. Mesure de police, la fermeture doit être motivée et précédée d'une invitation à présenter des observations (code des relations entre le public et l'administration, articles L. 211-2, L. 121-1, L. 121-2 et L. 122-1). Une mise en demeure annonçant la fermeture y suffit (CE, réf., 20 mars 2015, n° 388658, point 6). L'urgence s'apprécie concrètement. Un maire qui attend plus de trois mois après la visite ne peut l'invoquer ; la cour a toutefois écarté le grief, l'exploitant, informé de l'avis et associé à une réunion sur les travaux, n'ayant été privé d'aucune garantie (CAA Marseille, 26 janvier 2024, n° 22MA01727, point 9). L'urgence a été admise face à des non-conformités graves et multiples propres à créer un risque immédiat (CAA Bordeaux, 16 février 2018, n° 16BX02691, point 7), et à l'approche de la rentrée dans un internat, alors même que l'administration connaissait les faits de longue date (CE, 23 mars 2009, n° 292554).

Les pouvoirs de police générale ne servent pas de raccourci. Le maire peut en user pour assurer la sécurité publique, mais pas, hors urgence, pour éluder la procédure de la police spéciale des établissements recevant du public (CAA Douai, 30 mars 2021, n° 19DA01595, point 7).

Peut-on suspendre une fermeture en urgence ?

Oui, mais les deux référés n'ont pas la même exigence : le référé-liberté suppose une atteinte manifestement illégale à une liberté fondamentale, le référé-suspension un doute sérieux sur la légalité. L'affaire d'un club-house de golf fermé par le maire d'Illies en 2009 le montre. En référé-liberté, le juge des référés du Conseil d'État a refusé la suspension : faute de preuve que toutes les prescriptions avaient été prises en compte, l'atteinte n'était pas manifestement illégale, malgré des erreurs dans certains motifs de l'arrêté (CE, réf., 4 juin 2009, n° 328394).

En référé-suspension, le tribunal administratif a ensuite suspendu le même arrêté, et le Conseil d'État a rejeté le pourvoi de la commune : l'urgence tenait à la perte d'une part importante du chiffre d'affaires en haute saison, la commune n'invoquant aucun intérêt public supérieur, et l'absence de procédure contradictoire créait un doute sérieux (CE, 30 décembre 2009, Commune d'Illies, n° 329436).

Les éléments postérieurs à l'arrêté pèsent peu : le démontage d'une estrade après la fermeture a été jugé sans incidence sur sa légalité (CE, réf., 20 mars 2015, n° 388658, point 7).

Qui répond d'un manquement ?

La commune, pour une fermeture illégale. Dans l'affaire des commerces évoquée plus haut, la cour a condamné la commune, en laissant au propriétaire la moitié du préjudice lié à la résiliation d'un bail, parce qu'il avait loué comme local commercial un bâtiment dont le changement de destination n'avait pas été autorisé (CAA Marseille, 14 octobre 2019, n° 17MA04569, points 11, 14 et 17).

La commune, aussi, pour la carence du maire. Une cour a jugé fautive l'inaction d'un maire qui ne pouvait ignorer, son représentant siégeant à la commission, que l'établissement ne respectait pas les normes, malgré des avis formellement favorables assortis de prescriptions restées sans suite ; selon l'article GE 4 du règlement de sécurité, cet établissement de danse de 3e catégorie aurait dû être visité tous les trois ans. La demande a pourtant été rejetée : le préjudice de l'acquéreur du fonds venait du dol du vendeur, qui avait dissimulé les non-conformités (CAA Lyon, 3 octobre 2024, n° 22LY02227, points 4 à 7). La faute ne suffit pas : il faut encore établir qu'elle a causé le dommage.

Les personnes, devant le juge pénal. À Barbotan, en 1991, l'incendie d'un établissement thermal a fait vingt et un morts. La Cour de cassation a approuvé la condamnation du maire : les installations nouvelles étaient exploitées sans autorisation d'ouverture ni visite de réception, la commission n'était pas venue depuis cinq ans, et elle aurait constaté les manquements. La cour d'appel avait refusé qu'il se prévale des « visites informelles du préventionniste ». Le secrétaire général de l'établissement a aussi été condamné, faute d'avoir organisé consignes, exercices et alerte malgré deux rappels du contrôleur de la caisse régionale d'assurance maladie (Cass. crim., 29 juin 1999, n° 98-81.413).

À Paimboeuf, en 1995, l'incendie d'une maison de retraite hospitalière a fait trois morts. L'établissement n'avait ni la détection automatique ni les portes coupe-feu prescrites par la commission en 1988 puis en 1992 ; les portes posées en 1993 étaient maintenues ouvertes par un blocage. Le directeur et le maire ont été condamnés. Le maire n'avait pas fait le contrôle minimum qui lui aurait révélé l'inexécution des travaux, ni demandé de nouvelle visite ; la désignation d'un agent chargé de la sécurité de l'établissement n'excluait pas sa responsabilité née de ses pouvoirs de police (Cass. crim., 9 novembre 1999, n° 98-87.432).

Ces arrêts sont antérieurs à la loi du 10 juillet 2000. Depuis, celui qui n'a pas causé directement le dommage, mais a créé la situation qui l'a permis ou n'a pas pris les mesures pour l'éviter, n'en répond que s'il a violé de façon manifestement délibérée une obligation particulière de sécurité, ou commis une faute caractérisée exposant autrui à un risque d'une particulière gravité qu'il ne pouvait ignorer (code pénal, article 121-3, alinéa 4 ; pour le maire, code général des collectivités territoriales, article L. 2123-34).

Une cour d'appel a appliqué ce régime à l'incendie d'une maison de retraite survenu en septembre 2000, qui avait fait deux morts : la trappe de désenfumage de l'étage ne s'était pas ouverte. Elle a retenu une faute caractérisée contre la gérante, qui n'avait pas fait les visites réglementaires ni vérifié la trappe après qu'un défaut avait été constaté, contre deux salariés de l'entreprise chargée des travaux prescrits par la commission, et contre le contrôleur qui avait levé la réserve au vu d'un simple bon d'intervention, sans vérifier l'installation (CA Aix-en-Provence, 7e ch. A, 27 février 2006). Les règles propres à l'incendie sont présentées dans l'article sur la responsabilité en cas d'incendie.

ERP ou code du travail ?

Le plus souvent, les deux. Les règles du code du travail sur les lieux de travail ne font pas obstacle aux dispositions plus contraignantes prévues pour les établissements recevant du public (code du travail, articles R. 4216-1 et R. 4227-1). Elles ont leurs propres exigences : un extincteur à eau pulvérisée pour 200 mètres carrés de plancher (article R. 4227-29), des exercices au moins tous les six mois, consignés sur un registre tenu à la disposition de l'inspection du travail (article R. 4227-39). Les contrôles relèvent d'autorités distinctes : le maire et la commission pour le public, l'inspection du travail pour les salariés.

Une réforme entre en vigueur le 1er janvier 2027. Le décret n° 2025-1100 du 19 novembre 2025 abroge à cette date les règles de conception du code du travail et crée dans le code de la construction et de l'habitation un chapitre consacré aux bâtiments à usage professionnel (articles R. 144-1 et suivants), applicable aux demandes d'autorisation d'urbanisme déposées à compter de cette date. Les obligations de l'employeur pour l'utilisation des locaux restent dans le code du travail.

Textes : code de la construction et de l'habitation, art. L. 143-3, R. 143-13, R. 143-14, R. 143-23, R. 143-24, R. 143-26, R. 143-34, R. 143-38, R. 143-39, R. 143-42, R. 143-45 et R. 144-1 ; décret n° 95-260 du 8 mars 1995 ; arrêté du 25 juin 1980, art. GE 1, GE 4 et GN 10 ; code des relations entre le public et l'administration, art. L. 121-1 à L. 122-1 et L. 211-2 ; code pénal, art. 121-3 ; code général des collectivités territoriales, art. L. 2123-34 ; code du travail, art. R. 4216-1, R. 4227-1, R. 4227-29 et R. 4227-39 ; décret n° 2025-1100 du 19 novembre 2025. Jurisprudence : CE, 23 mars 2009, n° 292554 ; CE, réf., 4 juin 2009, n° 328394 ; CE, 30 décembre 2009, Commune d'Illies, n° 329436 ; CE, réf., 20 mars 2015, n° 388658 ; CE, 19 janvier 2018, n° 389523 ; CE, 30 décembre 2021, n° 448913 ; Cass. crim., 29 juin 1999, n° 98-81.413 ; Cass. crim., 9 novembre 1999, n° 98-87.432 ; CA Aix-en-Provence, 27 février 2006 ; CAA Bordeaux, 16 février 2018, n° 16BX02691 ; CAA Marseille, 14 octobre 2019, n° 17MA04569 ; CAA Douai, 30 mars 2021, n° 19DA01595 ; CAA Marseille, 26 janvier 2024, n° 22MA01727 ; CAA Lyon, 3 octobre 2024, n° 22LY02227 ; CAA Toulouse, 30 juin 2026, n° 24TL02164.

Un avis défavorable, une mise en demeure ou un arrêté de fermeture se discutent sur le terrain technique comme sur le terrain juridique. Les deux se préparent ensemble.

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